Les cours d’eau au Québec : gouvernance, barrages et consensus

Autrefois prise pour acquis, l’eau douce est aujourd’hui considérée comme une ressource précieuse et limitée. Le territoire du Québec compte à lui seul 4 500 rivières et plus de 500 000 lacs¹, dont la gouvernance repose sur une gestion intégrée des ressources en eau (GIRE)². Plus de quinze ans après son adoption, quel regard peut-on poser sur le modèle québécois de gouvernance des cours d’eau? 

Un cinquième des ressources en eau douce de la planète se trouvent en territoire canadien³. La quantité n’est cependant pas synonyme de qualité, qui est jugée médiocre dans les zones les plus densément peuplées du Québec⁴. Cette tendance ne risque pas de s’inverser, en raison des conséquences des changements climatiques. La baisse envisagée de 20 % du débit du fleuve Saint-Laurent d’ici 2055 ou encore la contamination des eaux par des produits de plus en plus difficiles à détecter⁵ compte au nombre des facteurs qui pourraient dégrader la qualité des cours d’eau, dont dépendent des secteurs entiers de l’économie québécoise. 

Le diagnostic est clair : les cours d’eau sont malades, et les sources de ce mal sont multiples. L’industrie manufacturière, l’agriculture et l’élevage ne sont pas les seuls secteurs à polluer. En 2019, des eaux usées ont été rejetées 57 231 fois dans les rivières du Québec, selon la Fondation Rivières⁶. Les 870 stations d’épuration et les 4 684 ouvrages de surverses — des chambres souterraines permettant d’acheminer les eaux usées vers les égouts et les cours d’eau — sont insuffisants, voire désuets. Certaines municipalités enregistrent plus de 3 000 déversements annuellement, comme ce fut le cas de la capitale nationale l’an dernier⁷. La quantité d’eaux usées qui se retrouve dans les rivières est difficile à répertorier, puisque les données sont compliquées à récolter et que certaines municipalités ne fournissent pas d’informations sur les déversements, en dépit d’une loi qui les contraint à le faire depuis janvier 2016⁸.

La collecte de données est un des piliers de la Conférence internationale sur l’eau et l’environnement de Dublin (1992), durant laquelle ont été dégagés les principes fondamentaux de la Politique nationale de l’eau du Québec (PNE), en vigueur depuis 2002⁹. 

Un modèle particulier

Au Québec, la gouvernance de l’eau est mise en oeuvre selon la division territoriale en quarante bassins versants, une « unité spatiale délimitée par la ligne de partage des eaux et dans laquelle toutes les eaux de surface sont drainées vers un même cours d’eau jusqu’à son embouchure¹⁰ ». Chacune de ces divisions administratives est prise en charge par « des organismes à but non lucratif qui sont mandatés par le gouvernement du Québec pour gérer des projets à l’échelle des bassins versants », explique à L’Esprit libre Anthoni Barbe, chargé des communications pour l’Organisme de bassin versant de la baie Missisquoi (OBVBM). 

« Notre mandat principal, c’est d’élaborer un plan directeur, poursuit-il, c’est-à-dire une sorte de gros rapport qui évalue tout ce qui a été fait au niveau scientifique pour dresser le portrait le plus complet du territoire » afin de cibler les enjeux spécifiques au milieu hydrique concerné et de pouvoir y répondre. Les problèmes vont de la pollution des cours d’eau à la destruction d’habitats, en passant par les catastrophes naturelles comme les inondations. 

Jusqu’à l’adoption de la PNE, les autorités québécoises priorisaient une approche sectorielle, communiquant isolément avec chaque acteur du milieu. Individuels ou collectifs, ces acteurs sont nombreux et variés. Les municipalités, les municipalités régionales de comté (MRC), les entreprises industrielles, les agriculteur·trice·s, etc. : tous et toutes sont amené·e·s à collaborer au sein d’institutions non coercitives basées sur la recherche du consensus. « L’idée étant que, dès lors qu’il y a concertation et qu’on trouve un consensus, ça va être difficile ensuite pour les acteurs de se retirer et de ne pas appliquer ce qui a été convenu », nous renseigne le professeur de géographie à l’Université Laval, Frédéric Lasserre. 

« Sur papier, ça fait des projets excellents », affirme le spécialiste de la géopolitique de l’eau en entrevue téléphonique. « Dans la pratique, évidemment, ça ne marche pas toujours comme en théorie », met-il en garde, affirmant qu’il peut parfois être difficile d’intéresser les acteurs·trice·s concerné·e·s à la problématique et aux mécanismes de gestions auxquels ils sont supposés prendre part. 

Limites et perspectives 

En matière de gestion des cours d’eau et de réduction de la pollution, rien ne contraint les acteurs et actrices à mettre la main à la pâte. Les OBV « ont une carotte, mais elles n’ont pas beaucoup de bâtons », dit M. Lasserre, délaissant la métaphore pour donner l’exemple concret de la Côte-Nord, où « l’industrie minière dans son ensemble estime effectivement que c’est dans l’intérêt de ses membres de participer au processus de gouvernance [de l’eau], ne serait-ce qu’en terme d’image, de relations publiques. Mais, dans la pratique, il y a beaucoup d’entreprises minières sur la Côte-Nord qui font de l’absentéisme et ne participent pas beaucoup au processus de concertation et de consultation », regrette-t-il. La principale limite du système québécois se loge précisément, selon lui, dans le fait que « s’il n’y a pas de bonne volonté […], on ne peut pas amener les acteurs [et actrices] à participer à ce processus ». 

Un des cinq membres d’une équipe en charge de cours d’eau aussi importants que le lac Champlain ou la rivière Richelieu, M. Barbe dénonce le manque d’effectif et de moyens économiques dont bénéficient les OBV pour remplir leur mission. Plus de quinze ans après leur création, certains OBV n’ont pas encore rendu leur plan directeur au ministère de l’Environnement et de la Lutte contre les changements climatiques (MELCC)¹¹ auquel ils sont redevables. 

Le professeur attribue quant à lui une partie de ces blocages aux luttes de pouvoir entre les différents acteurs et actrices. « Il y a concurrence entre les modèles de l’OBV et les modes de gestion que préconisent les MRC », explique-t-il, ajoutant que certaines municipalités se sentent également mal représentées au sein du système qui régit actuellement la gouvernance de l’eau. 

« Ce système produit également des réussites », rassure M. Barbe, qui nous renseigne sur les initiatives menées par l’Union des producteurs agricoles (UPA) pour encourager les producteur·trice·s à « favoriser certains types de culture », dit-il. L’UPA a d’ailleurs un site internet dédié à la promotion des bandes riveraines, une pratique qui présente des bénéfices considérables pour lutter contre l’érosion des sols et la pollution des cours d’eau¹². Dans un des publireportages accessibles sur leur site, on peut lire le témoignage de Marcel Loiselle : « La plupart des gens qui n’ont pas de bandes riveraines cultivent très près du cours d’eau pour aller chercher le maximum de leur terre. Selon moi, poursuit-il, ce n’est pas une bonne idée. On le voit chez certains de nos voisins [et voisines] qui ont encore des problèmes d’érosion. Nous, on voit que les bandes riveraines valent l’investissement! », s’exclame le copropriétaire d’une ferme laitière à Saint-Marc-sur-Richelieu, en Montérégie¹³.

Micropolluants, augmentation de la pollution diffuse d’origine agricole, évasement ou présence d’espèces envahissantes... Même si de nouvelles menaces pour les milieux hydriques continuent d’émerger et d’autres, de se perpétuer, « il y a eu des progrès », estime M. Lasserre. « La pollution d’origine industrielle a beaucoup diminué, par exemple. Quand j’étais petit, le Saint-Laurent n’avait pas la même couleur qu’aujourd’hui », se souvient-il.

Face aux limites du modèle actuel, faudrait-il revenir à une approche sectorielle? Une question à laquelle il est dur de répondre autrement qu’en émettant des hypothèses. « Moi, je pense que les deux [modèles] sont compatibles, croit Frédéric Lasserre. On peut très bien envisager une approche gouvernementale par le biais de la réglementation et des normes, tout en favorisant aussi un dialogue à l’échelle locale, régionale. » 

De son côté, Anthoni Barbe défend le modèle des OBV : « puisque tout est interconnecté, affirme-t-il en référence au gigantesque réseau de cours d’eau qui se déploie sur le territoire du Québec, c’est dur d’aborder ces enjeux-là au niveau d’une seule municipalité ou d’une seule MRC. Ça prend une synergie d’acteurs [et d’actrices], de volonté [et] de pression citoyenne » pour assurer aux ressources québécoises, canadiennes et mondiales en or bleu, un avenir doré.