Les budgets participatifs au Québec ou le risque d’accoucher d’une souris

Après les villes de Saint-Basile-le-Grand, de Matane, de Rimouski, et quelques autresⁱ, l’arrondissement Mercier-Hochelaga-Maisonneuve (MHM) a choisi de lancer une campagne de budget participatif au printemps 2019. Mais le fait de pouvoir voter sur une petite parcelle du budget municipal renforce-t-il vraiment la démocratie? Sans vision commune des élu·e·s, rien n’est moins sûr.

« Je vote pour la mise sur pied d’un refuge animal, ça manque terriblement. Il n’y en a aucun et les animaux sont très populaires dans MHM ». Alex Nadeau, résident de MHM, semblait très enthousiaste lors de l’annonce de la création d’un budget participatif par son arrondissement à l’automne 2018. Il avait raison: un montant de 350 000 $ venait d’être mis à la disposition des citoyennes et des citoyens du quartier Mercier-Ouest pour la création du projet de leur choix. MHM devenait ainsi le premier arrondissement de Montréal à annoncer la création d’un budget participatif depuis les expériences du Plateau Mont-Royal entre 2006 et 2009. Essentiellement, l’idée est de redonner aux citoyennes et aux citoyens le pouvoir de décider eux-mêmes de quelle manière sera dépensé l’argent public.

Presque un an plus tard, en juin 2019, une centaine de résidentes et de résidents ont proposé des idées et en ont choisi 20 lors du forum d’idéation pour une étude de faisabilité. Les projets qui passent le test seront par la suite soumis au vote populaire à l’automne 2019, et l’idée gagnante sera réalisée l’année suivante. Parmi les projets retenus, on retrouve des jardins communautaires, des marchés fermiers, ou encore des espaces publics pour les enfants et les aînés. Pour le maire de l’arrondissement MHM, Pierre Lessard-Blais, l’objectif de la démarche est ni plus ni moins « d’amener des voisins à se parler et à débattre [des] priorités du quartier et de trouver ensemble des projets porteurs ». De favoriser le dialogue, donc.

Mais qu’en est-il vraiment? Les projets de budget participatif favorisent-ils réellement la démocratie municipale? Le fait que la Ville de Matane, avec le montant de son dernier budget participatif, ait choisi de mieux illuminer certains bâtiments de son centre-ville durant la nuit améliore-t-il vraiment le vivre-ensembleⁱⁱ? La question se pose, car lorsqu’ils ne sont pas intégrés dans une vision plus large de la démocratie participative, les budgets participatifs peuvent donner naissance à des projets de développement communautaire sans grand impact. Mais pour comprendre cela, il faut revenir un peu en arrière. Trente ans en arrière.
 

Les racines du budget participatif

L’histoire du budget participatif commence en 1989 dans la ville de Porto Alegre. Au sortir de la période de dictature, en pleine période de transition, des militant·e·s provenant surtout du milieu du logement convainquent les dirigeant·e·s de cette ville du sud du Brésil de démocratiser les fonds publics en soumettant au vote populaire une partie du budget. Après quelques années d’expérimentation, la ville, qui est comparable à Montréal en termes de superficie, commence à permettre aux citoyennes et aux citoyens de voter et de débattre les décisions financières de la municipalité en matière de services et d’infrastructures. « Ça a vraiment élargi l’espace politique pour intégrer la participation des citoyen[·ne·]s dans la prise de décision », résume Anne Latendresse, professeure de géographie sociale à l’Université du Québec à Montréal (UQAM) ayant elle-même envoyé des étudiantes et des étudiants analyser le projet au Brésil.

Propulsée par le mouvement altermondialiste, l’idée fait boule de neige à la fin des années 1990. D’autres villes du Brésil se joignent au processus, puis des voisins d’Amérique latine, et des villes européennes et américaines. Aujourd’hui, plus de 1500 villes dans le monde ont recours à une forme de budget participatif pour gérer leurs finances publiquesⁱⁱⁱ. Les projets ont toutefois des formes variables : parfois les villes consultent les citoyennes et les citoyens sur des projets présélectionnés, parfois le processus est beaucoup plus large et crée des espaces délibératifs physiques ou en ligne.

Caroline Patsias, professeure de science politique à l’UQAM, parle en ce sens des trois moments du budget participatif. 1 — Il y a tout d’abord l’argent. Est-ce que les citoyen·ne·s ont un impact sur la dépense de l’argent? 2 — Qui formule les projets? Est-ce que les citoyen·ne·s proposent les projets ou leur choix se limite-t-il à des projets prédéterminés par les élu·e·s? 3 — Est-ce que le projet final correspond au projet initial pensé par les citoyen·ne·s? « L’important est de donner le plus de latitude possible aux citoyen[·ne·]s et de limiter le cadrage des fonctionnaires », dit Caroline Patsias. Pour elle, les projets les plus réussis sont ceux qui créent des espaces politiques d’échanges, de dialogues et de débats.

Dans le cas du Québec, c’est l’ancienne mairesse du Plateau Mont-Royal de 2002 à 2009, Helen Fotopulos, qui importe l’idée de budget participatif à la suite d’un voyage d’observation à Porto Alegre. Le dispositif du Plateau dure trois ans (2006-2009), avant d’être finalement plombé par des erreurs de planification administrative (il restait moins d’argent que prévu pour la troisième année), mais surtout par la victoire de Luc Ferrandez, qui coupa l’herbe sous le pied du projet en le remplaçant par une consultation en ligne sur les priorités budgétaires de l’arrondissement. L’idée renait donc de ses cendres aujourd’hui dans MHM, mais est-elle encore fidèle aux intentions des premiers militants et des premières militantes de Porto Alegre?
 

Du saupoudrage?

Rappelons que l’élément central d’un budget participatif est le montant soumis au vote des citoyen·ne·s par la ville ou la municipalité. À Porto Alegre, jusqu’à 10 % du budget de la Ville était soumis au vote des résident·e·s. Cela n’a rien à voir avec les budgets alloués par les villes ou les municipalités du Québec, qui représentent souvent entre 200 000 et 300 000 $. À titre comparatif, la Ville de Montréal dispose d’un budget de 5,7 milliards $.

« C’est des enveloppes qui visent à financer des petits projets de développement communautaires. On n’est pas dans l’esprit de réellement démocratiser et ouvrir le budget où il y a des enjeux réels. C’est du saupoudrage », explique Anne Latendresse.

Les projets réalisés dans le cadre de budgets participatifs au Québec tendent à donner raison à la directrice du Centre d'études et de recherches sur le Brésil. En 2018, la Ville de Matane a aménagé un jardin fruitier derrière la bibliothèque municipale^iv. On a aussi planté une rangée d’arbres sur un boulevard à Rimouski en 2017^v, tandis qu’on a sécurisé des passages pour piétons et cyclistes situés sur une route dangereuse à Saint-Basile-le-Grand en 2014^vi. On est loin de Porto Alegre, où le budget participatif a permis à des milliers de familles d’être reliées au réseau d’assainissement, de régulariser des titres de propriété, et même de construire de nouveaux logements^vii. « On veut bien partager le pouvoir quand il est question de parcs, de verdissement, de ruelles, de projets de développement communautaire, mais on n’est pas dans un processus de réelle démocratisation des enjeux sur lesquels il y a des conflits potentiels dans une ville, comme le transport ou le développement économique », poursuit Anne Latendresse. Pour cette autrice d’un rapport de recherche sur l’expérience du Plateau Mont-Royal entre 2006 et 2009, on est carrément dans « un dispositif qui a dépolitisé des enjeux politiques ».

Mais cette critique peut-elle vraiment s’appliquer au contexte québécois de la politique municipale? Peut-on comparer la situation d’une grande ville brésilienne sortant d’une période de dictature aux municipalités québécoises qui doivent composer avec de multiples contraintes budgétaires? Le maire de MHM défend son projet face à cette critique. Celui-ci rappelle que le quartier Mercier-Ouest, visé par la première phase du processus, ne compte que 43 000 habitant·e·s. Les 350 000 $ débloqués par l’arrondissement (qui compte plusieurs autres quartiers) correspondent donc à 8 $ par habitant·e. « Ça donne le goût de dire “hey on se mobilise” parce qu’on se bat pas pour des cinq sous pis des dix sous, on se bat pour un investissement majeur dans notre quartier », souligne le membre de l’équipe de Projet Montréal.

Par ailleurs, l’argument voulant que les projets soumis ne touchent pas les enjeux polarisants, comme les transports et le développement économique, n’est pas tout à fait juste. Il est vrai qu’une citoyenne ne pourrait pas décider d’allonger une piste cyclable de plusieurs kilomètres avec le budget proposé, mais le maire rappelle qu’il serait par contre possible d’envisager la modification d’une partie d’un boulevard afin qu’il passe de quatre à trois voies. L’un des 20 projets retenus pour la phase d’évaluation concerne d’ailleurs la fermeture d’une rue à la circulation. « C’est une rue très très locale que le citoyen veut voir fermée à la circulation pour mettre à la place des jeux dans la rue pour les enfants et un espace intergénérationnel pour les aînés. Là on parle d’un projet qui touche directement les transports, mais aussi la façon de vivre son quartier et d’échanger avec ses voisins », énonce Pierre Lessard-Blais.

Caroline Patsias rappelle également que les fonds débloqués par MHM proviennent du Programme triennal d’immobilisations (PTI), et non du budget de fonctionnement de l’arrondissement. Or, le budget du PTI ne peut financer que des investissements, et non des salaires, par exemple. Le fait de piger dans le PTI limite nécessairement le montant financier disponible pour un budget participatif. « Au Québec, comme on reste dans le cadre du PTI, y’a une limitation qui se fait d’emblée, même avec la meilleure volonté des élus », explique Caroline Patsias. Celle-ci propose plutôt de créer un budget participatif à la grandeur de Montréal, un budget d’envergure qui dépasserait les investissements pour atteindre le budget de fonctionnement, et même les impôts.

Montréal n’est certainement pas un cancre en matière de démocratie participative. L’Office de consultation publique de Montréal est un exemple mondial dans les processus de concertation publique entre citoyen·ne·s et élu·e·s du palier municipal. Reste que les projets de budget participatif doivent s’intégrer dans une vision plus large de la démocratie municipale pour être réellement efficaces. De là, imaginer des alliances entre municipalités pour proposer des budgets plus grands et aussi, pourquoi pas, un projet d’envergure qui inclurait toute la Ville de Montréal. L’élan est là, reste à dissiper les doutes.