La lutte aux paradis fiscaux, encore et toujours

Un texte de Edgar Lopez-Asselin (coordonnateur du collectif Échec aux paradis fiscaux) et William Ross (chercheur postdoctoral, Université Goethe de Francfort)

Cet article est d'abord paru dans le numéro 96 de nos partenaires, la revue À bâbord!

On apprenait récemment la publication d’un court essai intitulé Paradis fiscaux. Comment on a changé le cours de l’histoire. Le titre témoigne de la confiance des privilégiés qui, aux commandes des grands chantiers de réforme, s’assurent que le vent du changement tourne toujours en leur faveur.

L’auteur, Pascal Saint-Amans, était jusqu’à tout récemment directeur du Centre de politique et d’administration fiscales (CPAF) de l’OCDE. Pendant qu’il occupait cette fonction, il a supervisé l’élaboration de la réforme de la fiscalité internationale connue sous le nom de Solution à Deux Piliers, mesure intégrée au projet BEPS pour « Base Erosion and Profit Shifting » ou « Érosion de la base d’imposition et transfert des bénéfices ». [MH1] Une réforme attendue, car censée refonder les principes des relations fiscales internationales, mais qui, à l’aube de son entrée en vigueur, menace de dissoudre la contestation citoyenne dans le processus de mondialisation capitaliste.

Réforme de la fiscalité internationale : un pétard mouillé ?

Le premier Pilier de la réforme [MH2] vise les déformations produites, entre autres, par l’économie numérique en créant un nouveau droit d’imposition consistant à réallouer une partie des « surprofits » (taux de rentabilité dépassant 10 %) aux pays où l’activité économique a réellement lieu. Le second Pilier instaure un taux d’imposition minimal mondial des entreprises multinationales avec un chiffre d’affaires annuel supérieur à 750 millions € (± 1,1 milliard CAD).

La proposition de réforme de l’OCDE fait, depuis sa signature en octobre 2021, l’objet d’importantes contestations. Des ONG reconnues – Oxfam ou le Tax Justice Network, par exemple – et des économistes de renom – Jayati Ghosh, Joseph Stiglitz, etc. – contestent le seuil d’imposition de 15 %, plutôt faible face au taux moyen d’imposition des sociétés de 22 % en vigueur [MH3] dans les pays de l’OCDE. Par ailleurs, des États comme le Nigeria ont témoigné des lacunes démocratiques des négociations de l’OCDE. Nombreuses sont les voix qui s’élèvent pour critiquer l’insuffisance de cet accord qui doit « changer le cours de l’histoire » des paradis fiscaux¹.

Pourtant, ces critiques ne semblent pas trouver de relais médiatiques adéquats et peinent donc à opposer un contre-discours efficace à celui de l’OCDE, qui mène depuis peu une campagne autocongratulatoire. Chaque avancée, qu’elle soit véritablement décisive ou non, est tenue pour une preuve supplémentaire du succès indiscutable de l’entente parrainée par l’organisation.

Ainsi, en janvier dernier, l’OCDE annonçait en grande pompe une importante réévaluation à la hausse des retombées économiques attribuables à l’entrée en vigueur du second Pilier [MH4] de la réforme – passant de 150 milliards à 220 milliards USD (202 milliards à 297 milliards CAD)². Or, depuis peu, certains redoutent qu’un des mécanismes censés encourager les pays à adopter la réforme – l’impôt complémentaire minimum national³ – réduise les recettes anticipées dans plusieurs pays. Alors que les paradis fiscaux pourraient continuer d’attirer chez eux les profits des multinationales, les pays à fiscalité dite « normale » comme le Canada verraient leurs revenus amputer jusqu’à 97 %.

Quant au premier Pilier, la rumeur veut que celui-ci, dont le secrétaire général de l’OCDE Mathias Cormann espérait encore récemment l’entérinement rapide, [MH5] soit mort au feuilleton. Comble de l’ironie pour un projet censé « changer l’histoire », qui voit l’une de ses mesures phares être refusée par les pays riches membres de l’OCDE, ceux-là mêmes qu’elle devait avantager.

Une grande opération de récupération

Ce qui change cependant avec cette réforme, c’est l’intégration officielle de la concurrence entre États au sein du système fiscal mondial. Comme l’a affirmé récemment l’économiste Gabriel Zucman, la réforme est « conceptuellement et philosophiquement déficiente⁴. »

D’une part, elle prévoit d’importantes exemptions qui auront pour conséquence de maintenir le taux d’imposition effectif des multinationales sous la barre des 15 %. L’une des exemptions les plus troublantes concerne l’absence de minimum d’imposition là où une activité économique substantielle est réalisée. Cela signifie que la concurrence fiscale est encore encouragée lorsqu’il s’agit d’une politique de développement économique. Ce faisant, la réforme ouvre un nouvel enfer sous nos pieds : les multinationales continueront de faire pression sur les gouvernements afin de magasiner leurs préférences fiscales et légales.

D’autre part, cette réforme lance le signal que les multinationales, acteurs économiques dominants, n’ont qu’à payer 15 % d’impôts alors que les PME et les particuliers dans la majorité des pays de l’OCDE sont imposé·es à des taux beaucoup plus élevés.

Soyons clairs : cette réforme vise à pouvoir déclarer que seul le phénomène des paradis fiscaux à 0 % d’imposition soit chose du passé. Or, ce modèle classique du paradis fiscal est aussi désuet que l’image d’île aux palmiers qui lui est associée. La réalité des paradis fiscaux et légaux est bien plus complexe et la réforme de l’OCDE cherche à la maintenir. Cette absence de profondeur reflète un manque de volonté de mettre fin au régime d’exception des paradis fiscaux. L’OCDE est moins gênée par les injustices dont ces législations complaisantes sont la source que par le fait que ces dernières grugent la confiance du public dans le projet de la mondialisation.

C’est d’ailleurs ce qu’affirmait Pascal Saint-Amans lui-même lors de sa dernière réunion à titre de directeur du CPAF⁵. La réforme, dit-il, a pour but d’apporter du bon sens (common sense) à un système fiscal dans lequel la juridiction où sont déclarés les profits est artificiellement dissociée de la juridiction où sont réalisées les activités économiques réelles. [MH6] Une telle distorsion est « ce qui a conduit les gens dans les rues à penser que quelque chose n’allait pas et donc à rejeter la mondialisation. » Saint-Amans poursuit : « je pense que notre devoir, en tant que technocrates et politiciens, est de nous assurer que nous nous en tenons à ce bon sens et que nous veillons à ce que les règles produisent ce qu’elles sont censées produire.[MH7]  »

On décèle, dans cet énoncé creux, l’un des motifs sourds du projet de l’OCDE : conserver vivante la mondialisation capitaliste en l’arrimant à la notion consensuelle, mais vide, du « bon sens ». Ce dernier ne suffit cependant pas à faire oublier le pacte ruineux passé entre nos démocraties dites libérales et cette mondialisation qui, bafouant les droits et décuplant les inégalités, alimente la montée d’une droite autoritaire partout dans le monde. La réforme de l’OCDE n’est pas fondée sur le besoin d’une plus grande justice, mais sur celui de créer les conditions favorables à la poursuite de la mondialisation. [MH8] [MH9] Voilà pourquoi il ne pourrait être question d’aller plus loin qu’« un standard minimal c’est-à-dire un standard maximal » comme Saint-Amans le disait lors de la même occasion dans un lapsus révélateur.

Le titre du livre de Pascal Saint-Amans tient de la mauvaise blague. Comment on a changé le cours de l’histoire ? Réponse : en entérinant la tendance lourde de l’économie capitaliste pour laquelle les paradis fiscaux ne sont pas une excroissance anormale, mais bien un rouage essentiel. L’OCDE n’a nulle intention de lutter contre ces législations complaisantes : l’heure est à leur intégration officielle au sein de l’appareil fiscal international. L’accord de l’OCDE est un mirage de progrès.

La fin de la lutte ?

Une question s’impose au mouvement social pour la justice fiscale. Cette réforme ne fait que confirmer ce qui se produisait officieusement, tout en « renouvelant » la confiance du public en la mondialisation. Ce faisant, elle étouffe les contestations. Car la situation, telle qu’elle se profile actuellement, compromet les efforts qui ont été déployés au fil des années pour assurer une redistribution plus juste de la richesse à travers le globe. La lutte aux paradis fiscaux et aux injustices qu’ils génèrent a démontré l’efficacité de la mobilisation citoyenne sur cette question. Or, une proposition comme celle de l’OCDE – brandie comme un succès par nos gouvernements qui assurent nous avoir entendu·es – devient paradoxalement le principal obstacle à la mobilisation. Une fois la réforme adoptée, comment lutter en l’absence (apparente) d’une cause ? Le projet de l’OCDE ne se contente pas d’entériner la position dominante acquise par les grandes compagnies multinationales au fil des années : elle prévient également la naissance des foyers de contestation présents et à venir.

La dernière réforme de la fiscalité internationale datant des années 1920, nous n’avons pas le luxe de laisser cette occasion nous filer entre les mains. Il nous faut avoir le courage politique de mener la lutte à son terme.

Une campagne pour poursuivre la lutte

Le collectif Échec aux paradis fiscaux, à l’instar de plusieurs autres organismes œuvrant pour la justice fiscale ailleurs dans le monde, a pris acte de la nécessité de prévenir ce relâchement de la pression militante. Sa campagne « Démasquer, Condamner, Encaisser »⁶ propose de poursuivre la lutte en tenant compte des mutations que le phénomène des paradis fiscaux a subies. En ramenant la lutte à sa plus simple expression, Échec aux paradis fiscaux souhaite rendre apparentes les causes des injustices fiscales afin de les cibler politiquement.

À la complaisance de l’OCDE, la campagne « Démasquer, Condamner, Encaisser » répond par une demande politique claire, qui articule trois perspectives différentes, mais complémentaires sur la lutte aux paradis fiscaux ; le problème est à la fois présenté comme une zone d’ombre à éclaircir (Démasquer), comme une injustice à punir (Condamner) et enfin comme un outil de lutte contre les inégalités (Encaisser).

Cette campagne fournit des orientations claires à l’action politique dans une perspective de justice fiscale. Elle doit être lue comme un programme qui, à travers ses treize revendications, conjugue des luttes locales à des considérations internationales. La campagne « Démasquer, Condamner, Encaisser » évite l’une des difficultés typiques du problème des paradis fiscaux, difficulté qui est par ailleurs entretenue par l’OCDE : faire de la justice fiscale le débat hermétique d’une communauté experte. Les revendications que porte Échec aux paradis fiscaux sont ancrées dans des inquiétudes concrètes, qui illustrent l’incidence des paradis fiscaux sur l’organisation de la société. Le collectif est ainsi en mesure d’intervenir dans le débat politique afin de défendre une conception alternative du bien commun, comme en témoignent ses contributions aux consultations publiques⁷.

Surtout, cette campagne est destinée à opposer un contre-discours à l’apparence de consensus qui règne au sein des gouvernements des pays de l’OCDE. Ce que propose le collectif, c’est une lunette de lecture qui aide à faire sens des enjeux associés aux paradis fiscaux et à mobiliser la société civile à partir d’objectifs communs. La sombre perspective qu’offre la réforme de l’OCDE montre que la lutte centrale demeure celle pour gagner l’opinion publique à la cause de la justice fiscale. Car c’est à la société civile, aux groupes citoyens qui la composent, que revient en dernière analyse la tâche d’infléchir l’action des gouvernements. L’éducation populaire, la sensibilisation à ces enjeux ont engendré et continuent de provoquer des changements lents, graduels, mais nécessaires.