Aires protégées au Québec : vers un objectif de conservation de la biodiversité?

Il y a dix ans, le Québec s’est engagé à protéger 17 % de son territoire terrestre et 10 % du milieu marin sous sa juridiction d’ici la fin 2020 ¹. À quelques semaines de cette échéance, la superficie du territoire constituée en aires protégées a atteint les 12,7 %, et dépasse à peine les 1 % en eaux territoriales ². Encore loin de ses objectifs, fixés en 2010 à Nagoya dans le cadre de la Convention sur la diversité biologique aux côtés de 165 pays ³, Québec doit-il adopter une nouvelle stratégie de conservation? 

Une aire protégée est « un espace géographique clairement défini, reconnu, consacré et géré, tout moyen efficace, juridique ou autre, afin d’assurer à long terme la conservation de la nature ainsi que les services écosystémiques et les valeurs culturelles qui lui sont associées ⁴», d’après l’Union internationale pour la conservation de la nature (UICN), une autorité en la matière. Cet outil de conservation de la biodiversité aurait de nombreux bénéfices environnementaux, mais aussi socio-économiques, dont la diversification de l’économie locale, la sensibilisation du public à la nature ou encore le support à l’économie touristique et à l’éco-tourisme ⁵. 

En mars 2020, le Québec comptait près de 5 000 aires protégées, ce qui représente un déficit de 100 000 kilomètres carrés à combler avant la fin de l’année en cours ⁶. Dans la décennie qui s’est écoulée depuis l’entrée en vigueur du Protocole de Nagoya, la province a uniquement protégé un 2,5 % supplémentaire du territoire, alors que de nombreux projets proposés par différents acteurs régionaux sont sur la tablette depuis des années ⁷. Début décembre, Québec annonçait la protection de 30 000 kilomètres carrés supplémentaires au Nunavik, dans le Nord de la province ⁸. Interrogé sur la possibilité d'atteindre les objectifs lors d'une entrevue au Journal de Québec, le ministre de l'Environnement Benoît Charette déclarait : « Je confirme qu'on va y arriver ⁹».

« Le gouvernement a entre ses mains toutes les cartes pour doubler la superficie des aires protégées au Québec », affirme en entrevue la directrice générale de Nature Québec, Alice-Anne Simard, convaincue que la cible du Protocole qui a trait aux aires protégées pourrait être atteinte en seulement quelques jours.

Blocages

Il existe différentes catégories d’aires protégées, délimitées en fonction de critères déterminés par le ministère de l’Environnement et de la Lutte contre les changements climatiques (MELCC), en accord avec ses différents engagements internationaux. Avant d’être adoptés, les projets d’aires protégées sont proposés directement par le MELCC ou par des acteur·trice·s locaux et régionaux. « Jusqu’en 2010, c’était beaucoup le ministère de l’Environnement [et de la Lutte contre les changements climatiques] qui avait le lead sur la proposition de territoires à protéger, mais, pour la décennie en cours, ils ont vraiment fait un effort de déléguer l’identification des aires protégées au niveau des régions pour augmenter l’acceptabilité sociale des projets et pour que ça parte beaucoup plus du milieu », explique à L’Esprit libre la coordonnatrice en conservation et analyste politique à la Société pour la nature et les parcs (SNAP Québec), Alice de Swarte. Jusqu’à sa dissolution en 2016, c’est principalement la Conférence régionale des élu[·e·]s (CRÉ) qui porte le dossier, tout en assurant des tables de consultation. Avec la disparition de la CRÉ, « les élu[·e·]s qui avaient pu porter ces dossiers-là n’avaient plus le mandat de les porter, donc forcément le momentum s’est un peu perdu », analyse Mme de Swarte, pour qui cela a contribué à ce que certains projets d’aires protégées passent à la trappe. 

Les projets maintenus doivent, quant à eux, être approuvés par le MELCC, en concertation avec le ministère des Forêts, de la Faune et des Parcs (MFFP) et le ministère de l’Énergie et des Ressources naturelles (MERN). Le principal blocage à la création d’aires protégées résiderait dans le fait que ces deux derniers ministères « ne donnent pas leur aval à ces projets d’aires protégées puisqu’ils veulent protéger leur droit d’exploiter les ressources sur ces territoires-là », selon Mme Simard. Un problème que souligne également l’analyste à la SNAP : « [le MFFP et le MERN] vont contre les intentions gouvernementales et contre les objectifs gouvernementaux et ils ne collaborent même pas », ajoute Mme de Swarte, qui affirme qu’il est quasi-impossible d’entreprendre des négociations avec les représant·e·s de ces ministères. 

Au Québec, il n’existe pas de mécanisme imposant un délai de réponse aux ministères pour rendre leur décision concernant les projets d’aires protégées. Les délais peuvent parfois dépasser un an voir 18 mois, nous indique Mme de Swarte, rappelant que « pendant ce temps-là ce sont des territoires qui continuent à être mis sous pression, dans lesquels tu peux avoir de la planification forestière, des passages de lignes d’Hydro-Québec, des [réclamations] mini[ères], etc. ».

En réponse à ce problème, la SNAP propose la création de claims Nature, sur le modèle de l’industrie minière ¹⁰. « Pendant que des communautés autochtones, des élu[·e·]s locaux et des groupes citoyens voient leurs projets d’aires protégées être tablettés, le ministère de l’Énergie et des Ressources naturelles permet à sa clientèle d’acquérir, en quelques clics et pour quelques dollars, des droits sur des kilomètres carrés. Le ministère des Forêts dispose quant à lui de 27 millions d’hectares de forêts disponibles pour la récolte forestière », peut-on lire dans un communiqué de presse publié par l’organisme, le 27 octobre dernier ¹¹. Cité dans le même communiqué, le directeur général Alain Branchaud, soutient qu’ « alors que les autres ministères se réservent de larges territoires avec leurs potentiels forestiers ou énergétiques, leurs claims miniers et leurs permis gaziers et pétroliers, il faut donner la possibilité au ministère de l’Environnement d’en faire autant avec des potentiels de biodiversité, des potentiels écotouristiques, des claims Nature ou des permis de rêver à un monde meilleur et plus vert ».

Réformes et appréhensions

À la mi-novembre 2019, le gouvernement caquiste de François Legault déposait à l’Assemblée nationale le projet de loi n° 46, la Loi modifiant la Loi sur la conservation du patrimoine et d’autres dispositions ¹², dont un des buts officiels serait d’accélérer le processus de création d’aires protégées ¹³. 

« Le projet de loi 46 amène plusieurs nouveaux éléments intéressants », soutient Alice-Anne Simard citant, à titre d’exemple, « certaines nouvelles catégories d’aires protégées qui pourraient avoir un beau potentiel ». Nature Québec n’a cependant pas donné son aval au projet qui, dans son état actuel, est jugé incomplet par l’organisme : « il y a une proposition de projet d’aire protégée à utilisation durable, qui est un projet qui pourrait permettre que dans certaines aires protégées il y ait une certaine forme d’exploitation des ressources qui soit permise. Par contre, nous il faut absolument qu’on s’assure que ce soit seulement des ressources qui sont renouvelables qui soient permises, donc qu’on interdise toutes les activités d’exploitations d’hydrocarbures, d’exploitation minière », soutient-elle, rappelant que cette interdiction formelle ne se trouve pas dans le projet de loi sous sa forme actuelle. 

De son côté, la SNAP craint que le projet de loi à l’étude n’ait pour conséquence d’affaiblir le statut des aires protégées, et rejette en bloc la possibilité de permettre certaines activités d’exploitation des ressources naturelles sur les territoires protégés ou ceux qui seront amenés à le devenir. « C’est bon d’amener une modernisation de la loi sur la conservation du patrimoine naturel, c’est bon de vouloir diversifier les outils qu’on utilise », commente Mme de Swarte, précisant cependant qu'il y a une pression importante des lobbies industriels, qui feraient selon elle, pression sur le gouvernement et ses organes ministériels pour « abaisser un peu la barre » législative. Mme Simard garde elle aussi ses précautions : « il faut seulement s’assurer que ce n’est pas une façon détournée de permettre des immenses aires protégées dans lesquelles, au final, on fait la même chose que d’habitude et il n’y a pas de réelle conservation », affirme-t-elle. 

Étant toujours à l’étude, le projet de loi n° 46 ne pourra toutefois pas aider le gouvernement à atteindre ses objectifs pour 2020. Des négociations internationales, sous l’égide de l’Organisation des Nations Unies (ONU), sont présentement en cours pour déterminer le prochain seuil d’aires protégées, qui serait potentiellement de 30 % pour l’année 2030 ¹⁴. Au Québec, les organismes de protection de la diversité s’entendent pour dire qu’il faudrait également favoriser une diversification du type d’écosystèmes à préserver, et chercher à couvrir plus de territoire au sud du 49e parallèle, où seulement 5 % du territoire est actuellement constitué en aires protégées ¹⁵. 

Si l’UICN considère qu’« un réseau adéquat d’aires protégée doit être à la base de toute stratégie de conservation », l’association WWF-Canada ¹⁶ met en garde contre une approche par pourcentage qui serait purement politique et pas nécessairement applicable à tous les écosystèmes. « Par exemple, les écosystèmes rares ou de très faible superficie ou encore ceux qui sont très vulnérables aux perturbations anthropiques ou dont il ne reste que quelques échantillons intacts, nécessitent une protection quasi-totale », peut-on lire dans un article signé par la géographe Mélanie Desrochers et la biologiste Gaétane Boisseau et paru en 2006. 

Mme de Swarte est convaincue que « sans cible chiffrée, il n’y aurait absolument aucun progrès sur ces dossiers-là », mais rappelle tout de même l’importance d’enjeux de gouvernance comme la représentativité et l’équité dans une démarche de conservation de la biodiversité. Elle souligne notamment l’importance de la participation des communautés autochtones dans les processus de consultation et de prise de décision entourant les projets d’aires protégées, notant une augmentation de leur implication dans les dernières années, qu’elle explique par une prise de conscience que « la conservation peut être un outil pour eux [et elles afin de] préserver des lieux importants, que ce soit des sites sacrés ou juste des territoires sur lesquels ils [et elles] peuvent continuer de pratiquer leurs activités traditionnelles ».

Une prise de conscience généralisée à l’ensemble de la population et qui concerne également la préservation de l’environnement et la lutte contre les changements climatiques, d’après Mme Simard. Un constat doux-amer, pour la directrice générale de Nature Québec : « malheureusement, la dégradation de la biodiversité ne freine pas. Il y a vraiment une dégradation fulgurante de la biodiversité partout dans le monde, et il faut trouver les moyens de la conserver », s’inquiète-elle, alarmant sur le fait qu’« à chaque fois qu’une espèce disparaît, c’est l’espèce humaine qui se rapproche un petit peu plus de l’extinction ».