Affaire ENvironnement JEUnesse : pourquoi les tribunaux renvoient au Parlement la responsabilité de combattre les changements climatiques

Le 28 juillet 2022, la Cour suprême du Canada rejette la demande d’autorisation d’appel déposée par ENvironnement JEUnesse. L’organisme voulait porter en appel la décision du 13 décembre 2021 de la Cour d’appel du Québec rejetant leur demande en action collective à l’encontre du gouvernement canadien. L’organisme reproche au gouvernement son inaction en réponse aux graves dangers provoqués par les changements climatiques et son omission d’établir des cibles adéquates de réduction de ses gaz à effet de serre (« GES ») (1). Le rejet de la demande par la Cour suprême met donc fin au recours judiciaire, qui avait débuté en 2018 devant la Cour supérieure.

ENvironnement JEUnesse tentait d’obtenir une ordonnance du Tribunal déclarant que le gouvernement du Canada viole les droits fondamentaux des jeunes du Québec en omettant d'adopter des mesures pour limiter le réchauffement planétaire. L'organisme voulait également obtenir une ordonnance afin de faire cesser les atteintes à ces droits fondamentaux, ainsi qu’une ordonnance pour la mise en place de mesures réparatrices pour contribuer à freiner le réchauffement climatique.

Cependant, les juges de la Cour d’appel du Québec ont considéré que la demande, telle que présentée par ENvironnement JEUnesse, n’est pas justiciable. Autrement dit, qu’il ne s’agit pas d’une question qui peut être tranchée par un tribunal. Voici pourquoi.

Brèves explications relatives à la séparation des pouvoirs

La séparation des pouvoirs (législatif, exécutif, judiciaire) au Canada implique que les tribunaux n’interviennent pas dans l’exercice d’une prérogative du pouvoir législatif (le Sénat et la Chambre des communes) ou exécutif (le Premier ministre et le Conseil des ministres). Par exemple, les décisions concernant l’allocation de ressources budgétaires à des ministères ou des organismes gouvernementaux sont des questions non révisables (ou non justiciables) par les tribunaux (2). Ainsi, une mesure budgétaire ne peut être invalidée par les tribunaux sous prétexte qu’elle irait à l’encontre d’une disposition de la Charte canadienne. La Cour suprême explique, dans l’arrêt Criminal Lawyers’ Association of Ontario, le rôle des trois branches distinctes de l’État :

[28] Au fil de plusieurs siècles de transformation et de conflits, le système anglais est passé d’un régime où la Couronne détenait tous les pouvoirs à un régime où des organes indépendants aux fonctions distinctes les exercent. L’évolution de fonctions exécutive, législative et judiciaire distinctes a permis l’acquisition de certaines compétences essentielles par les diverses institutions appelées à exercer ces fonctions. Le pouvoir législatif fait des choix politiques, adopte des lois et tient les cordons de la bourse de l’État, car lui seul peut autoriser l’affectation de fonds publics. L’exécutif met en œuvre et administre ces choix politiques et ces lois par le recours à une fonction publique compétente. Le judiciaire assure la primauté du droit en interprétant et en appliquant ces lois dans le cadre de renvois et de litiges sur lesquels il statue de manière indépendante et impartiale, et il défend les libertés fondamentales garanties par la Charte (3).

Ainsi, les tribunaux doivent éviter de s’insérer dans les choix politiques du législateur ou dans la mise en œuvre par l’exécutif de ces choix.

Retour sur la décision de la Cour supérieure

Dans sa demande en action collective devant la Cour supérieure, ENvironnement Jeunesse invoque que le gouvernement a agi de manière irresponsable et indéfendable, portant atteinte aux droits de l’ensemble des Canadiens et Canadiennes, particulièrement ceux des jeunes qui subiront les conséquences des changements climatiques causés par les comportements des générations précédentes. Les actions du gouvernement iraient à l’encontre du droit à la vie, à l’intégrité et à la sécurité de ces jeunes Canadiens et Canadiennes, droits reconnus et protégés par l’article 7 de la Charte canadienne.

Dans la décision ENvironnement JEUnesse c. Procureur général du Canada, 2019 QCCS 2885, le juge Morrisson considère que « lorsqu’il s’agit d’une prétendue violation des droits garantis par la Charte canadienne, un tribunal ne devrait pas décliner sa compétence sur la base de la doctrine de justiciabilité (4) ». Même si l’objet du litige soulève une question de nature politique, que ce soit dans l’adoption d’une mesure ou dans son administration, cela ne devrait pas empêcher un tribunal de statuer sur celle-ci s’il y a potentiellement violation d’un droit prévu par la Charte canadienne. Le juge Morrisson mentionne que les tribunaux « ont le devoir de s’élever au-dessus du débat politique et ne peuvent refuser d’agir lorsqu’il s’agit d’un débat qui concerne une violation des droits protégés par cette Charte (5) ». La Cour supérieure considère donc que la demande déposée par ENvironnement JEUnesse est justiciable. 

Cependant, le recours est rejeté sur la base d’une question procédurale. En effet, le juge Morrisson considère que « l’action collective n’est pas le véhicule procédural approprié en l’espèce ». L’action collective est une procédure qui permet à une personne d’agir pour le compte de tous les membres d’un groupe. Avant d’autoriser une action collective, le tribunal doit d’abord vérifier si la composition du groupe respecte certains critères. Le groupe visé par Environnement Jeunesse incluait les résidents et résidentes du Québec de 35 ans et moins en date du 26 novembre 2018. La Cour supérieure conteste, entre autres, l'exclusion des personnes âgées de moins de 18 ans et de plus de 35 ans. Elle rejette donc le recours, considérant la composition du groupe subjective et arbitraire. 

L’ouverture offerte par le tribunal sur la justiciabilité des changements climatiques a tout de même été reçue positivement par ENvironnement JEUnesse (6). L’organisme a porté la cause en appel, dans l’espoir que la Cour d’appel du Québec casse la décision sur la composition du groupe de l’action collective.

Arrêt de la Cour d’appel du Québec

Dans l’arrêt ENvironnement JEUnesse c. Procureur général du Canada, 2021 QCCA 1871, la Cour d’appel du Québec adopte une position opposée à celle de la Cour supérieure et remet en doute la justiciabilité de la demande, soulignant l’absence d’une loi précise pouvant être contestée dans le cadre du recours : 

[25] En l’absence d’un texte de loi, le contrôle constitutionnel de l’inaction gouvernementale par les tribunaux est hautement problématique. […] 

[26] La situation serait différente si l’appelante attaquait la validité d’une loi particulière édictant des mesures visant les émissions de GES. En effet, l’État doit s’assurer que les mesures adoptées respectent les droits garantis par la Charte canadienne. L’article 52 de la Loi constitutionnelle confirme le pouvoir et l’obligation incombant aux tribunaux de déclarer inopérantes « les dispositions de toute règle de droit qui sont incompatibles avec la Constitution ». […]

La Cour d’appel considère, tel que reconnue par la Cour suprême(7), que l’existence d’une loi ou d’une politique, ou la sagesse derrière l’intention de créer une loi ou une politique, sont des questions qui ne sont pas du ressort des tribunaux. En l’absence d’une telle loi, il devient difficile pour ceux-ci d’établir une question justiciable sur laquelle l’appareil judiciaire peut se prononcer :

[29] Il revient au pouvoir législatif de choisir les orientations politiques du gouvernement et à l’exécutif de les mettre en œuvre. Or, le contrôle du pouvoir législatif et son opportunité d’agir échappent en principe au pouvoir judiciaire.

De plus, pour la Cour d’appel du Québec, la nature intrinsèquement complexe des enjeux qui découlent des changements climatiques implique que le pouvoir législatif est mieux outillé afin de prendre compte des problématiques politiques, scientifiques, sociales et économiques qui découlent du réchauffement climatique :

[35] La réalité, c’est qu’en matière de réchauffement climatique, ce que souhaite l’appelante ne peut se décider dans l’abstrait. Il faut tenir compte du rôle que pourraient être appelées à jouer les provinces qui détiennent des compétences constitutionnelles concurrentes, notamment en matière environnementale. La collaboration des instances gouvernementales implique souvent de délicates négociations. Au-delà de ces obstacles politiques, la recherche d’une solution nécessite d’apprécier des facteurs scientifiques, de pondérer ses impacts en matière de santé, de transport, de développement économique et régional, d’emploi, etc. Il n’appartient pas aux tribunaux de se livrer à une telle analyse. Même si c’était le cas, les mesures préconisées doivent se traduire en priorités budgétaires puisque leur mise en œuvre exigera nécessairement des investissements financiers et une mobilisation des ressources de l’État. Encore une fois, il n’appartient pas aux tribunaux de faire de tels choix en priorisant les moyens pour faire face au défi des changements climatiques au détriment d’autres dépenses gouvernementales.

Bref, la Cour d’appel du Québec considère qu’il appartient « au gouvernement élu démocratiquement d’y répondre et non aux tribunaux de dicter à l’État les choix qu’il doit faire (8) ».

Également, la jurisprudence reconnait qu’en l’absence d’une loi adoptée par le Parlement, les obligations internationales du Canada, telles que celles prévues par l’Accord de Paris sur le climat, ne créent pas d’obligations en droit national.

[34] Il n’est pas contesté que les accords internationaux du Canada ne deviennent exécutoires en droit interne, sauf exception, qu’après l’adoption, par le Parlement d’une loi leur donnant effet. La simple existence d’une obligation internationale ne permet pas de conclure à l’existence d’un principe de justice fondamentale justifiant l’immixtion du pouvoir judiciaire à ce stade.

La Cour d’appel reprend plusieurs arguments soumis par la Cour fédérale dans l’affaire La Rose c. Canada, 2020 CF 1008. Dans cette affaire, quinze jeunes Canadiens et Canadiennes, allèguent que la conduite de l’État canadien en matière d’émission de GES irait à l’encontre de leurs droits prévus aux articles 7 (droit à la vie, liberté et sécurité) et 15 (droit à l’égalité devant la loi, égalité de bénéfice et protection égale de la loi) de la Charte canadienne. La Cour fédérale considère les que la demande n’a pas visé une loi ou une action spécifique et que la portée alléguée des obligations de protection de l’État envers ces jeunes est floue et indéfinissable : 

[40] La thèse [de la demande] ne résiste pas au fait que certaines questions sont de nature si politique que les cours de justice sont incapables d’en traiter ou sont mal placées pour le faire. Il s’agit notamment de questions d’interprétation fondées sur l’ordre public, c’est-à-dire d’interprétation à l’égard d’enjeux sociétaux importants. Pour faire l’objet d’un examen fondé sur la Charte, les réponses politiques doivent se traduire par une mesure législative ou un acte de l’État […]. Cela ne veut pas dire qu’une politique gouvernementale ou un ensemble de programmes gouvernementaux ne peut pas faire l’objet d’un examen fondé sur la Charte; cependant, à mon avis, l’approche [de la demande] consistant à reprocher [au groupe défendant] un nombre trop vaste et indéterminable d’actions et d’inactions ne respecte pas cette condition préliminaire et constitue effectivement une tentative d’examiner en fonction de la Charte une réponse politique globale en matière de changement climatique.

[41] Ma conclusion quant à la justiciabilité est appuyée à la fois par l’ampleur excessive et le caractère diffus du comportement reproché et par les réparations inadéquates recherchées par [la demande].

Dans la décision Misdzi Yikh (9), un cas similaire devant la Cour fédérale, deux chefs héréditaires Wet’suwet’en alléguaient, au nom de leurs maisons respectives, que l’omission du gouvernement canadien d’agir pour contrôler les émissions de GES viole leurs droits prévus par la Charte canadienne. La Cour fédérale, comme dans l’affaire Rose, a considéré la demande comme étant non justiciable. Notons que ces deux décisions ont été portées en appel devant la Cour fédérale d’appel.

Bref, pour les juges de la Cour d’appel du Québec, les conclusions recherchées par ENvironnement JEUnesse obligeraient les tribunaux à s’approprier un rôle, en vertu de la séparation des pouvoirs, qui ne lui appartient pas.

L’article 7 prévoit-il le droit à un environnement sain ?

Notons que les tribunaux canadiens n’ont jamais établi que l’article 7 de la Charte inclut le droit à un environnement sain. Si la Cour suprême autorise l’appel déposé par ENvironnement JEUnesse, il sera intéressant de voir si les juges du plus haut tribunal du pays vont statuer sur cette question cruciale. 

Dans l’article « Climate Change and the Right to a Healthy Environment in the Canadian Constitution », on souligne que le droit à un environnement sain est un droit « positif ». Ainsi, les auteurs considèrent que la question de savoir « si la Charte protège ou non les droits positifs, en particulier les droits sociaux et économiques, est l'une des grandes questions non résolues du droit canadien (10)».

Les droits négatifs, comme la liberté d’expression, requièrent généralement de l’État de s’abstenir d’intervenir, alors qu’un droit positif, comme le droit à un revenu de base, nécessite une intervention de l’État afin que le droit soit respecté. Or, la Constitution canadienne, comme les autres constitutions libérales, est fondée « sur l'idée que les questions politiques complexes soulevées par les revendications de droits positifs — y compris les questions d'imposition et de dépenses — sont du ressort des législatures et non des tribunaux. » Cela s’explique du fait que, dans ce type de constitution, ce sont les élu·es qui gèrent l’allocation des ressources de l’État :

Parmi les raisons pratiques qui justifient l'attribution de la responsabilité des décisions en matière de dépenses aux législatures, la plus importante est le fait que les législatures disposent généralement de beaucoup plus de ressources pour étudier et évaluer les options politiques, et qu'elles disposent d'outils plus flexibles pour mettre en œuvre les politiques. Cependant, il est tout aussi important que les législatures soient responsables à la fois du choix des politiques et de la fixation des niveaux d'imposition nécessaires au financement de ces politiques. (11)

Ainsi, les tribunaux tendent à faire preuve d’une plus grande réserve lorsqu’un litige porte sur un droit positif.

Notons finalement que la jurisprudence démontre qu’afin d’établir une violation de l’article 7 de la Charte canadienne, le simple fait d’y avoir contribué suffit (12). Même s’il est évident qu’on ne peut blâmer l’ensemble des effets des changements climatiques sur l’État canadien, cela n’empêcherait pas en soi la reconnaissance d’une atteinte à la Charte canadienne. 

Conclusion

L’exercice visant à déterminer si un recours est justiciable ou non n’est pas toujours évident, comme le démontre la divergence de position entre le jugement de la Cour supérieure et l’arrêt de la Cour d’appel. La Cour supérieure considère que la doctrine de la justiciabilité ne devrait pas empêcher les tribunaux de trancher un litige lorsqu’il y a potentiellement violation d’un droit protégé par la Charte canadienne. La Cour d’appel considère plutôt que la doctrine de la justiciabilité doit s’appliquer et que les tribunaux doivent faire preuve de réserve lorsque le litige n’est pas clairement lié à une loi ou une mesure adoptée par l’exécutif.  

Le rejet de la demande d’autorisation d’appel par la Cour suprême met fin au recours judiciaire, confirmant implicitement l’interprétation faite par la Cour d’appel de la doctrine de la justiciabilité. Cependant, il semble inévitable que la Cour suprême devra, un jour ou l’autre, statuer en matière de justiciabilité des changements climatiques et des conséquences de ceux-ci sur les droits prévus à la Charte canadienne. 

D’autant plus que les changements climatiques représentent un défi sans précédent dans l’histoire de l’humanité et qu’ils pourraient grandement affecter la capacité des États à maintenir et faire respecter l'État de droit. Tel que le mentionne le juriste franco-anglais Philippe Sands, en cas d’échec des mesures afin de contrer les changements climatiques : « il y aura un chaos social, politique et économique, et dans ce chaos, l'État de droit ne peut pas survivre » (13).

En 1972, le Club de Rome a publié le rapport The Limits of Growth (Les limites à la croissance). Ce rapport distinguait plusieurs scénarios possibles pour le futur de l'humanité, dont un scénario d'effondrement de nos sociétés. Dennis Meadows, coauteur du rapport, constate que le pire des scénarios se produit présentement : « Je sais que le changement climatique, combiné à l'épuisement des énergies fossiles bon marché au cours de ce siècle, éliminera les fondements de notre civilisation industrielle. Je ne sais pas si cela éliminera notre espèce - probablement pas, même s'il y aura des milliards de gens en moins sur cette planète d'ici à 2100 » (14). Une étude de 2021 de la scientifique néerlandaise Gaya Herrington, se basant le rapport de Meadows ainsi que sur les données scientifiques récentes, conclut qu'en l'absence de changements radicaux, un effondrement pourrait arriver dès 2040 (15).

Dans quelle mesure est-ce que la gravité de la situation peut influencer l’interprétation des tribunaux de la doctrine de la justiciabilité et de l’article 7 de la Charte canadienne ? Évidemment, les tribunaux doivent respecter les principes qui découlent de la séparation des pouvoirs. Ce sont bien les élu·es qui dirigent l’État, et non les juges. 

Hypothétiquement, un tribunal pourrait ordonner à l’État de réduire les émissions de GES sur son territoire, mais tout en omettant d’ordonner des mesures précises, laissant le choix aux branches législatives et exécutives le choix des politiques à adopter afin de limiter l’émission de GES (16). Il pourrait s’agir d’un compromis qui respecterait la séparation des pouvoirs, tout en permettant aux tribunaux de faire respecter les droits prévus par la Charte canadienne. Certes, la doctrine de la justiciabilité renvoie à l’idée que ce ne sont pas les tribunaux qui doivent se prononcer sur la sagesse ou l’opportunité d’agir des branches législatives et exécutives. Or, la sagesse d’établir et de respecter des cibles de réduction de GES se manifeste clairement dans la ratification de l’Accord de Paris par la Chambre des communes, considérant que cet Accord vise à plafonner les émissions de gaz à effet de serre dans les meilleurs délais afin d'opérer rapidement à des réductions d'émissions (17).

Évidemment, si le Parlement canadien adoptait une loi contraignant le gouvernement de respecter une cible de réduction ambitieuse et clairement établie, la situation serait différente. Une telle loi rendrait le gouvernement plus redevable en matière de lutte aux changements climatiques, et certainement plus vulnérable à un recours judiciaire devant les tribunaux. Encore faut-il que le Parlement ait la volonté, voire l’audace, d’adopter une telle mesure.