Court-circuit dans le processus légal de lobbying aux États-Unis : l’inégalité des ressources entre groupes d’intérêt

La problématique du lobbying n’est pas nouvelle aux États-Unis. Si les différents groupes d’intérêt ont légalement un accès équitable aux responsables politiques pour promouvoir leurs intérêts, dans les faits, les ressources et les moyens disponibles sont essentiels pour la promotion de ces intérêts. Seulement, ces ressources et ces moyens sont fondamentalement inéquitables entre les groupes de pression. Cette problématique est parfaitement illustrée par l’exemple du Partenariat transpacifique (PTP). Cet accord commercial touchera toutes les sphères de l’économie. Pourtant, il ne s’agit que d’une plateforme de lancement des intérêts des grandes entreprises américaines à l’étranger.

 « La monté en puissance des corporations ainsi que l’accroissement de l’importance des marchés pour les entreprises transnationales éclipsent l’État-nation comme force principale derrière l’élaboration des décisions politiques. Le soi-disant « libre » marché est devenu le nouveau principe de l’organisation du nouvel ordre mondial. L’idée que les gouvernements devraient protéger les citoyens contre les abus des entreprises a été remplacé par le principe selon lequel les gouvernements devraient protéger les entreprises contre les régulations démocratique  trop contraignantes, avec pour résultat que l’idéal de l’État-nation est maintenant fortement dilué» Sharon Beder (traduction libre)

Le 6 janvier dernier, la Chambre de commerce des États-Unis était la troisième association d’entreprises, après l’association des manufacturiers et la Business Roundtable, à annoncer son appui au Partenariat transpacifique [1]. Cette annonce publique n’avait rien d’étonnant, puisque la Chambre de commerce des États-Unis faisait déjà partie de la liste des compagnies qui endossent le PTP, formant une coalition. La très grande majorité des grandes compagnies américaines se retrouve dans cette liste, qu’elles représentent le secteur des finances, de la manufacture, des télécommunications, de la pharmaceutique, de l’énergie ou bien des hautes technologies.

Le Partenariat transpacifique est un accord commercial entre douze pays [2] qui va établir une zone de libre-échange à l’intérieur de la région du pacifique. Cet espace géographique ne représente pas moins de 40% du PIB mondial. Si le monde des affaires perçoit positivement la signature du PTP, c’est moins le cas de la société civile et des groupes de protestation qui y voient davantage une plateforme où les grandes entreprises dictent les nouvelles règles de commerce international à leur avantage.

Ces mêmes entreprises, souvent regroupées en associations, usent du lobbying auprès du gouvernement américain (le principal acteur durant les négociations) depuis plus de cinq ans pour certaines. Bien que le phénomène de lobbying soit loin d’être nouveau, la fréquence ainsi que la détermination des entreprises et des associations s’intensifient beaucoup depuis 2008. Cette année-là, pour ne donner qu’un exemple, Google dépensait moins de quatre millions de dollars en lobbying contre près de 10 millions en 2011, près de 20 millions en 2012 et un peu moins de 17 millions en 2014 [3]. La croissance des dépenses en lobbying devient une norme pour les compagnies et les associations d’entreprises aux États-Unis [4] et pourrait mettre à jour une problématique importante sur le lobbying. Les entreprises regroupées en associations court-circuitent le processus de lobbying en raison d’un déséquilibre important dans les moyens et dans les ressources entre ces compagnies et le reste de la société civile. Finalement, les entreprises réussissent très souvent à influencer les prises de décisions, comme le démontre l’exemple du Partenariat transpacifique.

Lobbying et PTP : Organisation, Corporation et Association

On appelle « lobbying » l’action par laquelle une association, une organisation, un groupe d’intérêt ou de pression promeut ses intérêts en exerçant une pression sur le pouvoir afin de faire infléchir, directement ou indirectement, les responsables politiques.

Il est très difficile, voire impossible, de déterminer précisément les dépenses en lobbying pour le PTP ou pour toute autre campagne de lobbying de grande envergure. Néanmoins, le Center for Responsive politics estime à environ 2,6 milliards de dollars les dépenses en lobbying pour l’accord avec le PTP entre 2008 et 2015 [5]. En 2008, alors que Georges W. Bush annonçait la participation des États-Unis aux négociations du PTP, seuls PepsiCo et Neptune Orient Lines avaient fait la promotion officielle du PTP, alors qu’en 2014, le PTP est mentionné à 1 317 reprises par des centaines d’organisations dans les rapports de lobbying officiels [6]. Dans l’ensemble, entre 2008 et 2015, 487 organisations (entreprises, associations ou groupe d’intérêts) ont rapporté avoir fait du lobbying pour le Partenariat transpacifique pour un total de 4 875 fois [7]. En d’autres mots, l’accord transpacifique est devenu une priorité pour beaucoup d’entreprises et d’associations d’entreprises.

La Chambre de commerce des États-Unis est la plus active dans le dossier du PTP. Entre 2008 et 2015, l’association a dépensé 874 578 000$ pour des services de lobbying. En comparaison, entre 1998 et 2007, cette même Chambre de commerce a dépensé un peu moins de 400 millions en campagne de lobbying, tous sujets confondus. Aucun doute que la Chambre de commerce des États-Unis a été très active au niveau du lobbying à Washington pour l’accord commercial en question. La National Association of Realtors (NAR) se trouve en deuxième position avec un total de 249 647 083$. Pourtant, entre 1998 et 2007, cette même association avait dépensé un total de 101 600 380$ en lobbying. Il y a donc une augmentation importante des dépenses en lobbying qui grimpent énormément à partir de 2008. Cette tendance se remarque pour la plupart des grandes entreprises américaines [8].

Un autre exemple dans la campagne de lobbying pour le PTP est l’acquisition du président des États-Unis Barack Obama de l’autorité à négocier (en anglais, TPA : trade promotion authority [9]) à la fin du printemps 2015. La TPA est une formule utilisée par les président-e-s pour faciliter le processus de négociation d’accords commerciaux. Il s’agit plus ou moins d’un compromis entre l’exécutif et le législatif. D’un côté, le législatif remet en partie ses pouvoirs en matière de commerce au président tout en définissant les principales orientations de l’accord commercial. De l’autre côté, le président peut soumettre le traité au Congrès et ce dernier a trois mois pour étudier l’accord et l’accepter ou le refuser tel qu’il est sans possibilité d’amendement. En 2014, un sondage montrait que 62% de l’électorat américain (démocrate et républicain) était en désaccord pour donner le fastrack au président. Aussi, ce même sondage montrait que 87% de l’électorat républicain s’opposait à donner l’autorité de négocier au président [10], alors que les républicains à la Chambre et au Sénat ont presque tous voté pour accorder la TPA au président.

Ce décalage entre l’électorat et les représentant-e-s républicain-e-s illustre bien la possibilité pour les compagnies et les associations d’influencer le vote des responsables avec l’aide de dons politiques. Par exemple, John Boehner, représentant républicain de l’Ohio, a reçu 5,3 millions pour accepter la TPA. Kevin McCarthy, Paul Ryan et Pat Tiberi, tous des représentants républicains, ont reçu respectivement 2,4 millions, 2,4 millions et 1,6 million pour un vote positif Ces quelques exemples ne décrivent cependant pas une corruption généralisée. À titre comparatif, Jo Crowley, un démocrate, a reçu 1,3 million pour approuver la TPA alors qu’il a reçu seulement 72 550$ pour refuser le fastrack. Pourtant, ce dernier a tout de même voté contre la TPA. C’est également le cas de six autres représentants même si plusieurs d’entre eux n’avaient reçu aucune contribution de la part du « non ». En tout, environ 200 millions de dollars ont été versés aux législateurs et législatrices de la Chambre des représentants [11]. Dans ce contexte, que les pots-de-vin soient ou non responsables de l’adoption du fastrack, il est difficile de rivaliser contre de telles sommes d’argent puisque la TPA a été acceptée dans les deux chambres. De plus, l’argent comme outil de lobbying a pris une tournure différente depuis quelques années en raison de deux réformes importantes.

Réformes sur le financement électoral

Deux changements majeurs ont aussi modifié le paysage de l’influence aux États-Unis : la Honest Leadership and Open Government Act (HLOGA) et la décision de la Cour suprême des États-Unis, Citizens United v. Federal Election Commission qui a permis aux organisations et aux citoyen-ne-s d’augmenter leurs dépenses en lobbying. De son côté, la HLOGA, faisant suite au scandale de Jack Abramoff [12], tente d’encadrer la pratique du lobbying. Entre autres, cette loi impose une période de « cooling off » d’environ deux durant laquelle les candidat-e-s, les décideurs et les décideuses politiques et les autres dirigeant-e-s haut placé-e-s doivent attendre avant de faire du lobbying, en plus d’imposer aux entreprises de faire connaître leur contribution aux candidat-e-s du fédéral [13]. Pourtant, depuis cette loi, même si le nombre de lobbyistes officiellement inscrit-e-s sur les registres a chuté, il n’y a aucune diminution nette des dépenses en lobbying, bien au contraire [14]. Peut-on en conclure qu’une part importante du lobbying se fait maintenant sous le radar?

Dans le même sens, la décision Citizens United v. Federal Election Commission de la Cour suprême des États-Unis retire toutes les limites à une personne morale (incluant les entreprises et les associations d’entreprises) dans les montants à dépenser dans une campagne électorale ou tout autre événement où il y a des intérêts. La seule condition à respecter est de ne jamais s’afficher directement pour ou contre un-e candidat-e ou une personne [15]. Autrement dit, cette disposition rend possibles des versements illimités de fonds provenant d’individus ou bien d’organisations pour soutenir une cause sans avoir à préciser le montant dans un registre. Peut-on imaginer un instant les effets d’une telle loi sur les dépenses des entreprises? Un grand nombre d’entre elles ont recours à cette loi et ce pour deux raisons : D’une part, il n’est nullement nécessaire d’indiquer les montants versés si on fait appel à ce type de campagne. Et d’autre part, il n’y a aucune limite aux dépenses pouvant être effectuées par le biais de cette décision. Peut-on en venir à penser que ces dispositions ont fortement été utilisées par les entreprises et les associations pour promouvoir le Partenariat transpacifique?

L’importance d’une expertise

L’argent est très utile aux grandes compagnies américaines ou encore aux associations d’entreprises afin d’acheter des votes et permet ainsi d’augmenter considérablement les chances de voir les projets des compagnies acheminés, car même si le TPP est inspiré dans une large mesure des entreprises, il ne leur apporterait aucun avantage s’il était rejeté par le Congrès (rappelons que le Congrès possède les principaux pouvoirs quant aux questions de politique commerciale). Mais l’argent n’achète pas tout. Par exemple, lors de négociations commerciales entre plusieurs pays, la société civile, les entreprises ou les organisations n’ont pas un accès direct à la table des négociations. Ce sont les ministres, les représentant-e-s ou les autorités officielles de chaque pays qui négocient les différents termes lors des rencontres. Cependant, contrairement au Canada ou à la Grande-Bretagne, les haut-e-s dirigeant-e-s américain-e-s dépendant souvent de l’expertise d’organismes extérieurs à l’appareil gouvernemental, comme une ONG, une académie ou un Think Tank (laboratoire d’idées en français), lorsqu’elles et ils ont besoin de connaissances approfondies sur un sujet. Ces différentes organisations se font compétition pour obtenir l’attention des politicien-ne-s et fournir leur expertise aux décideurs et aux décideuses. Les négociations du PTP n’échappent pas à cette logique. L’accord commercial transpacifique porte aujourd’hui sur une quantité d’aspects qui touchent à la régulation commerciale, c’est pourquoi les responsables des négociations doivent absolument détenir l’expertise et les connaissances sur les technicités commerciales si elles et ils veulent remplir leurs objectifs lors des négociations. Mais cette expertise, les représentant-e-s de commerces aux États-Unis la reçoivent très souvent par le biais des compagnies et des associations. Ces dernières, évidemment, acheminent des connaissances qui leur profiteront au détriment des autres groupes qui n’auront pas réussi à faire parvenir leur expertise aux personnes qui prennent les décisions [16].

Comme l’affirme Cornelia Woll, une experte en lobbying américain, il y a une dépendance mutuelle qui se crée entre les grandes entreprises américaines et le gouvernement. D’un côté, les représentant-e-s de commerces ont besoin de cette expertise, sans quoi leur crédibilité serait grandement affectée devant les autres négociateurs et négociatrices. De l’autre côté, les compagnies et les associations d’entreprises s’assurent du respect de leurs intérêts en fournissant elles-mêmes l’expertise. Bien que cette information provenant des entreprises se base sur des avantages mutuels (sans quoi l’expertise ne serait pas retenue par le gouvernement), il convient de se poser de sérieuses questions sur la réalité des intérêts communs, sinon pourquoi de nombreuses critiques [17] sur le Partenariat transpacifique émergeraient-elles d’un bord à l’autre de l’océan Pacifique et ce sur différents chapitres du texte? [18]

Conclusion

Le lobbying aux États-Unis est donc principalement devenu un outil pour faire valoir les intérêts des grandes compagnies américaines. Ce n’est pas nouveau, mais la tendance a pris une ampleur qui rend le processus très difficile à concurrencer. Les grandes entreprises ont un réel avantage dans les campagnes de lobbying grâce à leurs ressources plus nombreuses et plus variées que le reste de la société civile. Les montants dépensés en lobbying pour promouvoir le PTP par différentes organisations, notamment la Chambre de commerce des États-Unis, sont un exemple de cet avantage. On pense aussi aux réformes qui ont mené à une augmentation du lobbying dans l’ombre. De plus, l’autorité à négocier a illustré une campagne de lobbying concrète et enfin, la pertinence des ressources autres que l’argent pour influencer les responsables politiques nous ont permis de comprendre de manière concrète le lobbying corporatif.

Il semble que l’évidence et les chiffres mis de l’avant nous montrent qu’un déséquilibre important existe sur la scène de l’influence des groupes d’intérêt. Mais il s’agit là uniquement de la pointe de l’iceberg, puisque les quelques exemples survolés nous montrent une partie du processus global. Mais il existe d’autres étapes importantes dans le développement du lobbying tel que l’influence de l’opinion par le biais des Think Tanks ou bien par les médias traditionnels [19]. On peut voir l’ensemble du procédé comme un tout, une somme qui met toutes les chances du côté des compagnies américaines dans le processus de lobbying, en désavantageant celles qui ne peuvent compétitonner, évidemment. Ainsi, bien que l’évolution soit légale, elle court-circuite le lobbying.